O longo debate sobre democratização do ensino que precedeu a Lei nº 4.024/1961, mobilizou amplos setores da sociedade em defesa da escola pública. Entretanto, o texto final consagrou o predomínio da educação privada, materializado no financiamento público à educação particular, fruto de um considerável esforço das classes dominantes em reproduzir seus intelectuais a partir de uma escola duplamente financiada, numa situação de restrição das possibilidades de desenvolvimento de uma educação pública e democrática. Os acordos MEC-USAID, que embalaram as reformas educacionais da ditadura, foram assinados e executados entre 1964 e 1968, alguns com vigência até 1971. No período que antecedeu o fechamento desses acordos, assistimos a intensificação do debate técnico em torno das limitações e possibilidades do tipo de desenvolvimento industrial veiculado nos anos anteriores. É fundamental compreender os fundamentos jurídicos das transformações educacionais empreendidas pelos ideólogos do regime militar. Nos anos de vigência do “milagre econômico” brasileiro, entre 1968 e 1974, assistimos o quanto a legitimidade do governo estava condicionada ao seu grau de “eficiência” na esfera econômica, quando a “própria forma com que eram produzidas as comunicações oficiais denota essa estratégia – enfatizando dados essencialmente técnicos – que buscava a criação de uma nova linguagem despolitizadora das informações governamentais”[*1]. A edificação do Estado de Segurança Nacional se caracterizou por um processo contínuo de reformulação de planos e de expansão da abrangência do poder repressivo. Em abril de 1964 instalaram-se, sob o comando do Ministro da Educação Flávio Suplicy de Lacerda, as comissões especiais de inquérito que poderiam dirigir os IPMs (Inquéritos Policial-Militares) às universidades brasileiras, com o Ministério da Educação comandando contratações e demissões de pessoal universitário. Os IPMs eram recomendados para minar uma suposta atuação subversiva na universidade, agindo juntamente às manobras de busca e detenção. A Lei n° 4.464, de 9 de novembro de 1964, conhecida como Lei Suplicy de Lacerda, colocou as entidades estudantis, como União Nacional dos Estudantes (UNE), na ilegalidade e instituiu como forma legal o funcionamento do Diretório Acadêmico (DA), restrito a cada curso, e o Diretório Central dos Estudantes (DCE), no âmbito da universidade, procurando eliminar a representação estudantil em nível nacional na sociedade, bem como qualquer tentativa de ação política independente por parte dos estudantes. A escola foi silenciada pelo medo e pela insegurança. As decisões passaram a ser tomadas exclusivamente pelos órgãos executivos, federais e estaduais, ampliando-se o papel das Secretarias de Educação e a criação das Divisões Regionais de Ensino, que eram dotadas de “funções técnicas” com o objetivo de implantar as decisões contando com o mínimo de resistência. Em outubro de 1964, a Lei nº 4.440 instituiu o salário-educação, proveniente de recursos das empresas. O salário-educação foi a forma de contribuição das empresas para a escolarização de seus empregados. Assim, estaria de acordo com a Lei a empresa que oferecesse ensino primário gratuito ou transferisse os recursos para o Estado através de 2,5%, fundindo-se as alíquotas estaduais e federais. A lei que institucionalizou o salário-educação fixava [...] a arrecadação de dois por cento do salário mínimo da região, a ser pago pelas empresas à Previdência Social em relação a todos os empregados. A distribuição das importâncias arrecadadas se dá pelo seguinte esquema: 50% ficam a disposição dos governos das unidades da Federação para desenvolver o ensino fundamental e os outros 50% são controlados pela União que, através do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, os aplica em medidas de fomento do ensino fundamental nas unidades da Federação menos privilegiadas.[*2] Contudo, a Lei também previa que as empresas ficariam isentas do salário-educação se instituíssem convênio com as escolas particulares por meio do sistema de bolsas de estudo. Portanto, foi justamente nessa época que as Secretarias e os Conselhos Estaduais de Educação “passaram a ser ostensivamente ocupados pelos donos de colégios particulares e seus prepostos, que tinham todo o interesse em aprovar convênios que beneficiavam, antes de tudo, as empresas de ensino de sua propriedade ou as quais prestavam seus ‘serviços’”[*3]. Os donos de estabelecimentos particulares de ensino encontravam-se satisfeitos com as relações com o regime e o silêncio imposto aos movimentos sociais, pois segundo os debates registrados nos anais das reuniões sindicais [...] nesse período o SINEPE (Sindicato de Estabelecimentos Particulares de Ensino do Rio de Janeiro) vai-se adaptando aos novos rumos do país. A polarização tinha sido suprimida e a palavra de ordem era a retomada das atividades das escolas de livre iniciativa em ritmo de normalidade. No ano de 1965, temos como registro significativo a congratulação que o sindicato faz ao Secretário Estadual de Educação e Cultura pela concessão de verbas na ordem de U$7,5 bilhões para bolsas de estudos, cifra mais que expressiva.[*4] Sob essa tendência, no final do ano de 1967, sob os auspícios da crise e a pressão da contestação geral, com destaque a estudantil, o governo criou uma comissão técnica especial com o objetivo de [...] emitir parecer conclusivo sobre as reivindicações, teses e sugestões referentes às atividades estudantis; planejar e propor medidas para melhor aplicação das diretrizes governamentais no setor estudantil; supervisionar e coordenar a sua execução pela delegação do Ministro de Estado, Coronel Meira Matos (Escola Superior de Guerra), professores Hélio de Souza Gomes e Jorge Boaventura e Waldir Vasconcellos do Conselho de Segurança Nacional entre outros.[*5] Essa comissão levantou dados junto a inquéritos nas universidades, autoridades do magistério e representantes estudantis sobre a situação do ensino e as causas da crise, o que resultou no denominado “Relatório Meira Matos”, que apresentava itens acerca da eliminação de certos obstáculos à maior produtividade e eficiência do sistema escolar, assim como a ampliação da capacidade de vagas. O relatório propunha adoção de critérios uniformes para a cobrança de anuidades escolares por parte do ensino privado. Para contornar o problema de falta de vagas, propôs um plano decenal de ampliação de vagas nas escolas mediante a multiplicação de turnos, adoção da duração de cursos com bases em horas-aula, períodos de férias reduzidas, a aplicação mais rigorosa dos dispositivos da LDB (Lei de Diretrizes e Bases) que determina a recusa de matrícula em escolas oficiais de aluno reprovado mais de uma vez, duração do ano letivo em 180 dias, no mínimo, e a obrigatoriedade de frequência às aulas de alunos e professores. O relatório indicava a necessidade de adoção de critérios mais rigorosos para o reconhecimento de escolas de nível superior da rede privada e a instituição de anuidades escolares para o ensino superior oficial. O relatório apontava a remuneração dos professores como causa do impedimento à dedicação adequada ao trabalho escolar “eficiente”, e propunha revisão do esquema de remuneração do magistério, criando gradativamente a possibilidade do “tempo integral” e da “dedicação exclusiva”. Entre os pontos críticos estavam ainda a inadequabilidade estrutural do Ministério da Educação e Cultura; o relatório estabelecia que para a sua melhoria a organização de escalões de direção técnica e de administração basearia-se em teorias norte-americanas. Para solucionar o problema da crise de autoridade do sistema educacional, propunha a revisão das diretrizes educacionais, autonomia administrativa e disciplinar nas universidades, aliada ao controle total do governo sobre a vida universitária, atribuindo ao Presidente da República a nomeação de reitores e diretores. Somou-se ao Relatório Meira Matos o relatório elaborado por comissão composta por quatro “especialistas” americanos e dois brasileiros. Seguindo o acordo MEC-USAID de 1966 para a reforma universitária, esse relatório teve teor de aprofundamento das discussões sobre a política educacional e, sobretudo, sobre a tecnocratização da educação superior, influenciando em grande parte a reforma educacional de 68. Focalizava sua atenção à educação superior em detrimento da educação popular, revelando a preocupação com a formação de força de trabalho qualificada para os escalões mais altos da administração e da indústria. O planejamento educacional tornava-se mais intensamente parte do PAEG (Planejamento Econômico Global) para ajustar o sistema educacional às necessidades do mercado de trabalho regulado, utilizando-se dos diagnósticos preliminares do Plano Decenal de Educação da Aliança para o Progresso. Os programas incluíam “assistência” financeira e assessoria técnica junto a órgãos, autoridades e instituições educacionais, além da doutrinação e treinamento de um contingente de intermediários brasileiros, a serem capacitados para intervir na formulação das “estratégias educacionais”. O modelo deveria atingir todos os níveis de ensino. A política educacional brasileira articulada na primeira metade da década de 60, esboçada a partir de 1964, tinha como suporte básico a “teoria do capital humano”. Esta teoria estaria ligada a uma pedagogia tecnicista baseada no pressuposto da eficiência e da produtividade, obtida a partir da neutralidade científica inspirada nos princípios da racionalidade. Esta pedagogia defendia a reordenação do processo educativo de modo a torná-lo objetivo e operacional, minimizando as interferências subjetivas. Semelhante ao ocorrido no trabalho fabril, pretendia-se a objetivação no trabalho pedagógico. Procurou-se personificar a racionalidade técnica no aparato produtivo. Isso não se aplica apenas às fábricas mecanizadas, ferramentas e à exploração de recursos, mas também à maneira de trabalhar como adaptação ao processo mecânico e manuseio do mesmo, conforme programado pela “gerência científica” do sistema. A dominação se transfigurou em administração, dentro da enorme hierarquia das juntas executivas e de gerência que se estendeu muito além de cada estabelecimento até o laboratório científico e o instituto de pesquisas. Proliferaram propostas pedagógicas, entre elas o enfoque sistêmico, micro-ensino, tele-ensino, a instrução programada e o ensino à distância. Notadamente o governo viria a adotar a maior parte da estratégia desejada pela USAID e assumiria a responsabilidade pelas inovações propostas. A Confederação Nacional de Educação (CNE), organizada em 1966, teve por objetivo apontar sugestões para a reformulação do Plano Nacional de Educação em vigor, afirmando a relação entre educação e desenvolvimento econômico. Esta orientação foi elaborada a partir das determinações do “Plano Decenal de Educação da Aliança para o Progresso”. Tinha-se em vista a elaboração periódica de “prestação de contas” sobre os avanços educacionais alcançados no país exigido pelo CIES (Conselho Interamericano Econômico e Social), liderado pelos EUA. A CNE indicou como prioridade um estudo da situação do ensino primário por meio do detalhamento dos índices de evasão, reprovação e atraso no ingresso escolar, que assolavam este nível de ensino. Considerava-se necessária a ampliação da capacidade de vagas para a formação da força de trabalho nacional, para superar o problema da falta de vagas nas escolas e do difícil acesso às universidades. O modelo de desenvolvimento associado ao capital estrangeiro foi implementado por meio de uma estrutura repressiva singular, buscando garantir a execução da Lei nº 5.540/1968, que fixou normas de organização e funcionamento do ensino superior, reformulando o acordo MEC-USAID de assessoria para a administração universitária de 30 de julho de 1966. A Lei 5.540, de 28 de novembro de 1968, determinou normas de organização e funcionamento do ensino superior e sua articulação com a escola média. A Reforma Universitária foi marcada pela intenção de aumentar a produtividade dos recursos materiais e humanos existentes, valendo-se da instituição de medidas como a organização por departamentos, com o objetivo de eliminar a duplicidade de trabalho, aumentando a taxa de utilização dos recursos humanos e materiais por meio da matrícula por disciplina e o regime de créditos, onde os alunos se matriculavam em cada disciplina, compondo o currículo conforme pré-requisitos estabelecidos. Um dos mais importantes instrumentos legislativos da repressão foi o Decreto nº 477, de 26 de fevereiro de 1969, que atribuiu às autoridades universitárias e educacionais do MEC o poder de desligar e suspender estudantes envolvidos há até três anos em atividades consideradas subversivas pela ditadura, de expulsá-los e impedir de se matricularem em qualquer escola de nível superior no país durante cinco anos. O decreto também previu a demissão de funcionários e professores, impedindo-os de trabalhar em ensino superior durante cinco anos (Art.1º). No campo mais amplo de articulação empresarial a atuação do IPES (Instituto de Pesquisas e Estudos Sociais) foi decisiva para a elaboração da política econômica e educacional do regime. A reflexão dos intelectuais representantes dos setores empresariais estratégicos envolvidos nas formulações sobre as diretrizes políticas sobre a educação, inclusive as ideias que nortearam a Lei nº 5.692/1971, pode ser observada na publicação “A Educação que nos convém”, resultado do fórum de debates organizado em conjunto pela PUC/RJ e o IPES em outubro e novembro de 1968. No dia 11 de agosto de 1971 foi promulgada a Lei nº 5.692, que regulamentava o ensino de primeiro e segundo graus. Entre outras determinações, ampliou a obrigatoriedade escolar de quatro para oito anos, aglutinando o antigo primário com o ginasial, suprimindo o exame de admissão e criando a escola única profissionalizante. A legislação complementar que acompanhou a Lei de Diretrizes e Bases foi imediatamente organizada pelo Conselho Federal de Educação (CFE), por meio da Resolução nº 8, e fixava o núcleo comum para os currículos do ensino de 1º e 2º graus, definindo seus objetivos e amplitude, e o parecer 853 do CFE, que definiu a doutrina de currículo, indicando os conteúdos de núcleo comum, apresentando o conceito de matéria, orientando suas formas de tratamento e integração, indicando os objetivos das áreas de estudo e os do processo educativo e remetendo-os ao objetivo geral do ensino de 1o e 2o graus e aos fins da educação. O Parecer 45/72 do Conselho Federal de Educação teve como relator o padre José de Vasconcellos, também participaram Esther Figueiredo Ferraz, Paulo Nathanael e Maria Terezinha Tourinho Saraiva. O documento criticou a omissão da Lei de Diretrizes e Bases, de 20 de dezembro de 1961, acerca da habilitação profissional, avaliando que nova Lei representou uma mudança de mentalidade em relação ao ensino do 1º e 2º graus. O parecer definiu que a qualificação para o trabalho era um componente básico do processo de formação integral do adolescente, objetivo específico do 2º grau. Assim, a qualificação tomou forma de sondagem de aptidões e iniciação para o trabalho no ensino de 1º grau, e no 2º grau teve papel predominante. A diretriz que orientava o objetivo da qualificação para o trabalho era a necessidade do mercado. Assim, o parecer partiu das recomendações da Lei nº 5.692/1971, art. 5º, inciso 2, alínea b, de que “[...] a iniciação ao trabalho e a habilitação profissional, sem menosprezar as aptidões do educando [...] deve levar em conta as necessidades do mercado de trabalho local ou regional, a vista de levantamentos periodicamente renovados”. O objetivo do parecer era reafirmar a profissionalização compulsória no 2º grau. A habilitação profissional foi entendida como uma condição resultante do processo de capacitação para uma ocupação técnica de formação em nível médio. O parecer definiu a duração dos estudos gerais e técnicos, assegurando a predominância da tendência tecnicista, tendo em vista a predominância, prescrita na LDB, da parte de formação especial sobre a de educação geral. O Parecer 76/75, do Conselho Federal de Educação, flexibilizou a tonalidade profissionalizante da Lei nº 5.692/1971. O Parecer definiu habilitações básicas referentes a determinadas áreas profissionais e trouxe mudanças na divisão entre a educação geral e a formação especial. O Parecer redefiniu o conteúdo da Lei nº 5.692/1971, permitindo aumentar a carga horária acerca de disciplinas de caráter geral. Neste sentido, o Parecer acabava por desestruturar o postulado da profissionalização compulsória no 2º grau, preparando mudanças legislativas mais profundas. No ano de 1982, a ditadura alterou os dispositivos da Lei 5.692/71 referentes à profissionalização do ensino de 2º grau, implicando em algumas mudanças na proposta curricular, dispensando as escolas da obrigatoriedade da profissionalização, voltando a ênfase à formação geral. Pela Lei 7.044/82, a qualificação para o trabalho, antes visada pela Lei 5.692/71, foi substituída pela preparação para o trabalho, um termo impreciso que mantém, na letra, a imagem do ensino profissionalizante, mas retirou, de uma vez por todas, a obrigatoriedade da habilitação profissional no 2º grau, mesmo a tal habilitação básica. Agora, o ensino de 2º grau poderá ensejar habilitação profissional. A legislação complementar à Lei 7.044 foi formada pelo Parecer nº 618/82 do Conselho Federal de Educação, que explicava as alterações introduzidas pela nova Lei e o Parecer nº 108/83 do Conselho Federal de Educação, que esclarecia a questão da habilitação profissional após a Lei 7.044/82. As mudanças das condições de trabalho docente, a partir dos 70, foram consideráveis, pois “[...] a degradação física das instalações escolares, fruto das contenções no investimento público em educação, bem como a queda do salário, geraram uma nítida sensação de decréscimo no padrão de qualidade do ensino”[*6]. O Decreto-lei nº 399, de 30 de abril de 1938, definiu em termos físicos a quantidade mínima de alimentos que um trabalhador deve ingerir para repor suas energias. Pesquisa realizada em São Paulo mostra que uma cesta básica para uma família com dois filhos custava cerca de Cr$ 320,37, diante de um salário mínimo de Cr$225,60, “[...] pesquisa do mesmo tipo realizada no Estado da Guanabara pelo Jornal do Brasil, em 1974, estimou em Cr$228,72 o custo alimentar previsto pelo Decreto-lei nº 399/38. Multiplicando este valor por 3, de modo a calcular uma família virtual, obtém-se o custo mensal da alimentação; Cr$686,16. Como o salário mínimo vigente no Estado [...] era de Cr$ 414,40, o trabalhador deveria receber um salário 65% mais elevado do que o mínimo para custear a alimentação ou, então subalimentar a si próprio e à sua família”[*7]. Os professores, privados do direito de escolher os dirigentes de escola, passaram a conviver com a imposição dos calendários cívicos, do patriotismo formal e com a revolta dos alunos, que contribuíram para a conformação de uma situação delicada para os profissionais da educação. O ensino sentiu o golpe, e os professores, tomados pelo medo, pela desconfiança e pela sobrecarga de trabalho, eram afetados particularmente em um contexto geral da sociedade, no qual aderir ou calar-se são as únicas modalidades de servir aos alvos postos pelas exigências econômicas e políticas da doutrina oficial. As décadas de 60 e 70 foram caracterizadas por um incremento da produtividade do trabalho, que era acompanhada por queda no padrão de vida e das condições de trabalho ou insegurança ante a ameaça de desemprego. A demanda por novos docentes serviu de justificativa para a precarização de sua formação com a proliferação dos cursos de formação de professores no segundo grau, tornado obrigatoriamente “profissionalizante” mediante a instauração da lei nº 5.692/71, e as licenciaturas curtas incentivadas na Reforma Universitária. A tradição do ensino fundamental, como repassador de conteúdos estabelecidos nas distantes instâncias produtoras do saber oficial, foi reforçada. Os professores tiveram dificuldades em relacionar-se com os códigos dos estudantes no contexto de cultura repressiva ditatorial; diante da resistência dos alunos ao sistema, houve o problema do fracasso escolar e da reprovação em massa. Esta realidade derivou, justamente, da condução da política promovida pelo Estado: [...] a condução das políticas educacionais pelos órgãos burocráticos das Secretarias de Educação e do MEC ampliava entre os professores a sensação de desqualificação. Ainda mais porque ganhavam cada vez menos. Com uma remuneração que ao longo dos anos 80 oscilou entre 1,5 e 3 salários mínimos (em alguns momentos os pisos só não ficaram abaixo do salário mínimo pela inclusão de abonos), os professores passaram a viver a estranha realidade de ter na rede pública – antes um emprego bem remunerado – um “bico”. A garantia da sobrevivência demandaria o aumento da carga horária de trabalho, [...] ou com outras atividades profissionais.[*8] Referências bibliográficasAlexandre Tavares do Nascimento Lira
Fonte: Arquivo do Estado de São Paulo
18.6.09
Reflexões sobre a legislação de educação durante a ditadura militar (1964-1985)
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